作者:邱、刘永元(北京中国特色社会主义新时代研究中心研究员)
前几天，习近平总书记主持召开中央政治局常委会议，研究协调疫情防控和经济社会发展。会议指出，积极的财政政策应该更加积极和有希望，并在政策金融中发挥良好作用。政策性金融是中国特色现代金融体系的重要组成部分，也是中国在金融领域制度优势的具体体现。从过去几轮的稳步增长来看，除财政部和中央银行外，国家开发银行、中国农业发展银行和中国进出口银行也发挥了不可忽视的重要作用。当前，为应对全球疫情蔓延造成的全球经济下滑和国内经济下行压力加大，政策性金融机构应进一步在金融政策中发挥反周期监管作用，将支持恢复工作和生产与扩大内需结合起来，采取有效措施促进经济健康稳定发展。
1.政策金融在宏观经济政策反周期调控中的优势
政策性金融是政府支持的一种特殊的融资行为，以国家信用为基础，采用优惠利率配合国家特定的经济社会发展政策。在经济低迷或面临巨大下行压力时，政策融资可以为反周期调整政策提供积极支持。
政策融资是反周期监管的重要工具。政策性金融通过“随城而藏，托市而防市”，具有稳定经济周期的功能。从实践角度来看，商业金融受资本充足率、资本回报率等因素的影响，具有强烈的亲经济周期特征。其在经济低迷时期的惜贷等行为，在一定程度上会使宏观经济政策滞后并挤出效应，加剧经济衰退。作为中国金融市场的“国家队”，政策性金融在应对经济周期的调整中扮演着准金融角色。它具有直接参与、积极扩大规模和示范效应的优势。在一定程度上，它可以弥补政府宏观调控的不足。
政策金融是产业政策调整的重要起点。建立中国政策性金融的初衷是依靠国家信贷筹集资金，支持“两个基础一个分支”、“进出口”、“三农”等领域加快发展。从实际角度来看，这些提供准公共产品的行业在产品市场、基础设施和资产条件方面相对缺乏吸引力。商业金融不愿意进入，而金融补贴和税收返还等金融政策由于其暂时性而不可持续。政策性金融机构具有熟悉产业政策、了解国家产业发展方向的优势。它们可以通过长期和大额试点资金完成“市场孵化”，通过产业升级促进部分行业或企业跨越盈亏平衡点，通过规模效应和跨期效应吸引商业银行和社会资本。在2008年后的两轮稳定增长周期中，政策性金融机构支持了许多高科技企业和关键核心技术产业，弥补了它们的不足，成为帮助中国产业结构转型升级的主要金融机构。
政策性金融是稳定金融体系的重要支撑。目前，国际局势的不稳定、不确定和不可预测性增加了全球经济和金融危机的可能性。作为体现党和国家意志的国有金融企业，政策性金融机构在实施宏观审慎政策方面比商业金融机构更有实力，可以充当金融体系的“稳定器”。2008年，国家开发银行、中国进出口银行和农业发展银行在应对国际金融危机和恢复经济发展中发挥了不可或缺和不可替代的特殊作用。今年新发肺炎疫情后，政策性金融机构与相关部委合作，及时采取行动，积极开展防疫融资。截至2月底，累计发行防疫、复工、复产等专题债券510亿元，累计发行应急、复工、复产、春耕等优惠利率贷款2500多亿元。这有效地保持了中国金融市场的平稳运行和复工复耕的有序推进。
陕西省安康市汉阴县涡镇延平村村民在严丰古梯田春耕。新华社
2.基于政策的金融机构需要处理好三个关系来支持稳定增长。
新爆发的肺炎疫情也是对中国政策金融体系的一次重大考验。政策性金融机构在充分发挥中长期投融资作用的同时，应注意以下三个重要关系，实现逆经济周期的反向调整:
一是处理好内部效率和外部经济的关系。政策性金融和实体企业是一个利益共同体，两者共存并繁荣发展。如果实体经济全面衰退，政策金融机构就不能孤立。当经济下行压力较大时，政策性金融机构应从国家大局出发，不应以利润最大化为目标，过度追求自身利润。国家有关部委应考虑通过发行专项国债向政策性金融机构注入资金，进一步增强其扭转周期的能力。在评估政策性金融机构及其管理者时，应将支持稳健增长的政策性金融机构的政策效应作为主要评估指标，适当降低利润评估指标，适当提高不良贷款容忍度。同时，政策性金融机构及其分支机构应坚持保本微利的经营原则。在风险覆盖的前提下，应该降低贷款利率和服务利率。特别是在经济面临严重下行压力的特殊时期，政策性金融应该通过让企业受益来促进整体经济的发展。
二是处理好应急反应与长效机制的关系。当前的短期经济下行压力很大，既受到新的冠状肺炎疫情的突发外部影响，也受到经济中长期结构性因素的影响。为此，3月27日召开的中共中央政治局会议强调“要研究提出一套应积极应对的宏观政策措施”。短期内，政策性金融机构应根据自身业务定位，扩大短期专项流动性贷款规模，配合积极的财政政策和灵活适度的货币政策，在准入要求、贷款利率和审批时限等方面提供最佳条件，缓解企业疫情。从长远来看，艾滋病对全球经济的影响可能会持续很长一段时间，经济复苏不可能一蹴而就。政策性金融机构应注重建立套期保值政策的长效机制，保持优惠政策的针对性、稳定性和连续性，防止政策中断对实体企业的影响。同时，要加快中长期贷款项目的审批和发放进度，提高企业中长期融资比例。
三是妥善处理政策性银行与商业银行的关系。政策性金融机构和商业性金融机构不仅要避免交叉竞争，还要形成互补合作。一方面，政策性金融机构应坚持政策性功能定位，明确业务边界，有效服务国家发展的重点领域和薄弱环节，防止信贷资金流入房地产等领域，给商业金融机构造成不公平竞争和挤出效应。另一方面，政策性金融机构应在长期、大额和低息资金中发挥主导作用，积极探索“批发基金贷款”等形式，将其政策优势和资金优势与商业银行的网络优势和人力优势结合起来，杠杆作用更大，共同帮助稳定投资和就业。
3.政策性金融机构促进稳定增长的主要路径
当前，政策性金融机构应把支持恢复工作和生产与扩大内需结合起来，加大信贷资源的倾斜力度，帮助实现短期稳定增长和长期高质量经济发展的双重目标。
注重基于政策的财务定位，支持恢复工作和生产。政策性金融机构应以政策性业务为重点，各有侧重，加大对实体企业救助工作的支持力度。三大政策性金融机构应充分利用中国人民银行的再融资、再贴现等流动性支持政策，准确支持受疫情影响的民营和中小微型企业恢复工作，并以优惠利率恢复生产。国家开发银行设立2500亿元专项贷款，支持制造业高质量发展，重点支持先进制造业和传统制造业的技术改造。下一步是依靠制造业产业链中的核心企业，通过创新订单融资、保理融资和应收账款融资，支持上下游中小微型企业，促进“上下游、大中小、生产、供销”产业链的全面恢复工作和生产。中国进出口银行应出台稳定外贸的专项支持政策，适当扩大外贸业务分支机构授权，扩大贸易融资业务规模，积极应对疫情对国际产业链和供应链的影响。农业发展银行应出台支持春耕和“三农”的专项政策，加大对粮食储备和农村基础设施的支持力度，弥补资金缺口，满足疫情期间农副产品生产的资金需求，充分保障中国粮食安全。
坚持市场化运作模式，支持重大项目建设。政策性金融机构应以供给侧结构改革为重点，积极探索面向政策性业务的市场化服务，配合一揽子宏观政策，加大对重点领域和重大项目的金融支持。一是将重大工业投资项目与各级政府部门联系起来，为5G网络、数字中心、新型工业化等“新基础设施”以及医疗卫生等“新基础设施”提供资金和支持，同时服务于稳定增长和建设现代工业体系这两大目标。二是积极配合地方政府发行专项债券，为政府重大项目提供配套贷款融资，扩大预算资金杠杆。要在不增加地方政府隐性债务的前提下，实现项目的培育、开发和管理，必须创新和构建新的市场化融资模式。三是积极建立支持稳定增长的市场化融资合作机制，联合政府部门和担保机构、商业银行、保险公司等商业金融机构，探索通过再融资、银团贷款、“融资+担保+贴息”等多种方式支持企业复工复产。
完善内部治理结构，提高精确保障效率。政策性金融机构应以此次防疫融资为契机，建立应对重大灾害风险的金融支持机制，增强应对全球外部冲击的金融服务能力。一是三大政策性金融机构要在国家相关部委的支持下，制定支持本轮稳健增长的系统性金融服务计划，适当扩大政策性金融债券发行规模，坚持“由低到低”的原则，设立专项优惠融资资金，加强对重点、重点、应急企业的支持。二是优化内部授信审批机制，探索建立支持稳定增长的绿色通道，将政策性金融体系的优势转化为金融体系的治理效率。在合规和风险可控的前提下，适当扩大分行审批权限，降低贷款门槛和利率，延长贷款期限，支持返乡企业渡过难关。三是充分利用区块链、大数据、云计算等金融技术手段，完善风险内控机制，适当增加坏账准备，确保资产质量稳定，维护金融体系稳定。
光明日报(2020年4月3日，06)